Il segreto bancario: cenni sulle sue origini
Pur essendo correntemente applicato nei rapporti in essere tra cliente e banca, il segreto bancario non trova una collocazione autonoma nell’ordinamento giuridico italiano.
Se, infatti, è generalmente accettato che la riservatezza delle banche e degli altri intermediari finanziari è fondata sulla consuetudine, ovvero sull’uso(1), precetti normativi possono essere individuati solo in via analogica ed estensiva; è il caso dell’articolo 1374 del Codice civile, che dispone che gli usi possono costituire una integrazione al contratto già perfezionato e, di conseguenza, il segreto bancario può essere, in senso lato, ricompreso tra gli obblighi contrattuali assunti dalla banca.
Con riferimento all’ipotesi di inquadramento del segreto bancario all’interno della vasta accezione del segreto d’ufficio, vi è da dire che l’articolo 7, primo comma, del Dlgs 1° settembre 1993, n. 385, recante il “Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia”, stabilisce che le notizie, le informazioni e i dati in possesso della Banca d'Italia sono coperti da segreto d'ufficio(2) e che i dipendenti di tale organo, in quanto pubblici ufficiali nell’esercizio delle loro funzioni di vigilanza, sono vincolati a tale segreto; dal momento che i dipendenti delle banche private operanti nel nostro Paese non possono assumere la veste di pubblico ufficiale, il segreto d’ufficio non sembra invocabile in relazione al panorama bancario italiano.
Un riferimento normativo al segreto bancario che, tuttavia, non contribuisce alla sua delineazione, si trova nel regio decreto legge del 12 marzo 1936, n. 375, recante “Disposizioni per la difesa del risparmio e per la disciplina della funzione creditizia”(3), che, all’articolo 78, ultimo comma, prevedeva la possibilità di presentare reclamo avverso l’elenco dei creditori ammessi al passivo dell’azienda incaricata di raccogliere risparmio a breve termine (una banca) e, nel dettaglio, stabiliva testualmente che: “Nel giudizio i commissari esibiscono al tribunale perché se ne valga, ove occorra, per decidere sulle contestazioni, ma senza darne comunicazione alle parti in causa, allo scopo di tutelare il segreto bancario, l’elenco dei creditori di cui al primo comma dell’art. 77”(4).
Nell’ambito tributario, è possibile rinvenire pronunzie e citazioni aventi ad argomento il segreto bancario sin dai primi anni del periodo post-riforma, le quali, tuttavia, non definiscono mai il concetto di segreto bancario ma, piuttosto, prendono atto della sua implicita esistenza.
L’evoluzione dei poteri dell’Amministrazione finanziaria fino all’emanazione del Dl n. 223/2006
La deroga al segreto bancario è stata consentita sin dai primi anni settanta, sebbene la sua disciplina tributaria abbia interessato, dapprima, il solo ambito delle imposte dirette e, nel corso degli anni, sia stata più volte modificata e snellita.
L'articolo 35 del Dpr n. 600/1973, in vigore dal 1° gennaio 1974, consentiva la deroga al segreto bancario in merito agli accertamenti in materia di imposte sul reddito e stabiliva che gli uffici delle imposte dirette, acquisito il parere dell’Ispettorato compartimentale delle imposte dirette e ottenuta l’autorizzazione del presidente della Commissione tributaria di primo grado competente, potessero richiedere, nei soli casi contemplati, alle banche e all’Amministrazione postale, la copia dei conti e la specificazione di tutti i rapporti inerenti e connessi, comprese le garanzie prestate da terzi.
L’articolo 34 dello stesso Dpr, in particolare, attribuiva all’ufficio delle Imposte la facoltà di richiedere al contribuente la copia dei conti bancari (o un’apposita certificazione rilasciata dalla banca) qualora lo stesso dichiarasse l’esistenza di costi o di oneri deducibili riconducibili ai rapporti bancari.
L’articolo 51, Dpr n. 633 del 1972, vietava specificamente agli uffici Iva di richiedere informazioni alle banche e all’Amministrazione postale; tale possibilità è stata introdotta dal Dpr 15 luglio 1982, n. 463, che ha modificato il predetto articolo 51 e aggiunto l'articolo 51-bis.
L’articolo 35, Dpr n. 600 del 1973, e l’articolo 51-bis, Dpr n. 633 del 1972, stabilivano che le indagini bancarie e postali potevano essere estese ai conti intestati al coniuge non legalmente ed effettivamente separato e ai figli minori conviventi. Per il solo ambito dell’imposta sul valore aggiunto, nel caso di emissione o utilizzazione di fatture fittizie da parte di una società commerciale o agricola, i controlli bancari potevano essere effettuati nei confronti dei soci delle società di fatto e degli amministratori delle società in nome collettivo e delle società in accomandita semplice.
Una modifica sostanziale alla normativa, in materia di deroga al segreto bancario, è intervenuta con l’articolo 18 della legge n. 413 del 30 dicembre 1991, in vigore dal 1° gennaio 1992.
L’articolo 18 ha profondamente modificato sia il Dpr n. 600/1973 negli articoli 32 e 33, abrogando i citati articoli 34 e 35, sia il Dpr n. 633/1972, negli articoli 51 e 52, abrogando l'articolo 51-bis; sono state, in questo modo, eliminate le restrizioni normative all’uso delle indagini bancarie introdotte dal Dpr n. 463/1982 per le imposte dirette e l’Iva.
Ancora la legge n. 413/1991, con l’articolo 20, comma 4, ha previsto l’istituzione dell’anagrafe dei rapporti di conto e di deposito, il cui regolamento ha visto la luce solo con il decreto interministeriale n. 269 del 4 agosto 2000(5), e la cui attuazione non è mai stata perfezionata; in merito, particolare rilevanza assume la novella normativa recata dal Dl n. 223/2006.
L’inattività dell’anagrafe dei conti ha determinato una certa inerzia delle indagini bancarie, essenzialmente dovuta alla necessità di chiedere le copie dei conti a tutte le banche operanti sul territorio nazionale, inoltrando richieste in formato cartaceo.
Infatti, la richiesta della copia dei conti, oltre a recare una adeguata motivazione e a identificare compiutamente il soggetto titolare dei rapporti e dei conti, al fine di comprimere i tempi necessari all’istruttoria, avrebbe dovuto essere indirizzata a uno specifico istituto bancario o a una determinata agenzia postale.
Altra modifica di rilievo apportata agli articoli 32, Dpr n. 600/73, e 51, Dpr n. 633/72, è quella disposta dalla legge n. 311/2004, Finanziaria 2005, che, all’articolo 1, commi 402 e 403, ha stabilito che le richieste di cui al primo comma, punto 7), dell’articolo 32, e di cui al secondo comma, punto 7), dell’articolo 51(6), fossero trasmesse per via telematica e, soprattutto, ha esteso l’oggetto della richiesta, legittimando l’Amministrazione finanziaria a richiedere informazioni in merito a tutti i rapporti intrattenuti con la clientela e a tutte le operazioni poste in essere; una ulteriore novità introdotta dalla legge n. 311/2004, articolo 1, comma 402, è stata il consentire la presunzione per cui i prelevamenti o gli importi riscossi risultanti da indagine bancaria o da accesso, ispezione o verifica potessero essere assimilati a compensi di lavoro autonomo, su cui fondare rettifiche e accertamenti (in aggiunta alla presunzione già prevista in relazione ai ricavi), a condizione che il contribuente non ne dichiari il soggetto beneficiario e che non risultino dalla contabilità tenuta.
Anche a seguito delle modifiche normative intervenute nel corso degli anni, quindi, le previsioni contenute nei decreti presidenziali n. 600/73 e n. 633/72 in materia di indagini in deroga al segreto bancario continuano a fondarsi sul meccanismo dell’inversione dell'onere della prova a carico del contribuente.
In materia di Iva, l'articolo 51, comma 2, punto 2), del Dpr n. 633/72, dispone che, qualora il contribuente non sia in grado di dimostrare che gli elementi acquisiti non si riferiscono a operazioni imponibili, ovvero che di tali elementi ne ha tenuto conto nelle dichiarazioni fiscali, gli stessi sono utilizzati per la formazione delle rettifiche e degli accertamenti di cui agli articoli 54 e 55 del Dpr n. 633/72; in materia di imposte sui redditi, come sopra già accennato, l’articolo 32 del Dpr n. 600/73 prevede l’applicabilità della presunzione per cui gli elementi acquisiti tramite le indagini bancarie sono utilizzati per l’emissione di accertamenti ai sensi degli articoli 38, 39, 40 e 41 del medesimo Dpr, a condizione che il contribuente nei cui riguardi si procede non dimostri che tali elementi sono stati considerati per la formazione del reddito imponibile, ovvero che non costituiscono reddito tassabile. I prelevamenti o gli importi che risultano essere stati riscossi possono essere assimilati a ricavi o compensi se il contribuente non rende noto il soggetto beneficiario, ove non risultino dalla contabilità.
Pur senza approfondire ulteriormente l’argomento, è necessario evidenziare che l’articolo 32, Dpr n. 600/73, e l’articolo 51, Dpr n. 633/72, nelle attuali formulazioni, prevedono ampi poteri istruttori esercitabili dall’Amministrazione finanziaria. In particolare, l’Agenzia delle entrate e il Corpo della Guardia di finanza, in estrema sintesi, hanno, tra l’altro, facoltà di:
- invitare i contribuenti, o un loro rappresentante, a fornire chiarimenti in merito a dati ed elementi acquisiti in relazione ai rapporti e alle operazioni intercorsi con le banche, la società “Poste Italiane”, gli altri intermediari finanziari, le imprese di investimento, gli organismi di investimento collettivo del risparmio, le società di gestione del risparmio e le società fiduciarie
- richiedere dati e notizie - inerenti anche categorie di contribuenti - agli organi e alle Amministrazioni dello Stato, agli enti pubblici non economici, alle società e agli enti assicurativi e alle società ed enti che curano le riscossioni e il pagamento per conto terzi
- richiedere ai contribuenti sottoposti ad accertamento, ispezione o verifica - dietro rilascio di apposita autorizzazione dal direttore centrale dell’Accertamento dell’Agenzia delle entrate, dal direttore regionale delle Entrate o dal comandante regionale della Guardia di finanza - la natura, il numero e gli estremi identificativi dei rapporti in essere con le banche, la società “Poste Italiane”, gli intermediari finanziari, le imprese di investimento, gli organismi di investimento collettivo del risparmio, le società di gestione del risparmio e le società fiduciarie, anche stranieri, che siano correnti ovvero estinti da non più di cinque anni dalla data della richiesta
- richiedere, una volta ottenuta l’autorizzazione di cui al punto c., alle banche, alla società Poste italiane, agli intermediari finanziari, alle imprese di investimento, agli organismi di investimento collettivo del risparmio, alle società di gestione del risparmio e alle società fiduciarie, dati ed elementi inerenti a tutti i rapporti intrattenuti e alle operazioni poste in essere, anche in relazione alle garanzie prestate da terzi. Alle società fiduciarie, disciplinate dalla legge n. 1966 del 1939, e a quelle iscritte nella sezione speciale dell'albo di cui all'articolo 20 del decreto legislativo n. 58/1998, può anche essere richiesto di comunicare le generalità dei soggetti per conto dei quali esse hanno detenuto o amministrato o gestito beni, strumenti finanziari e partecipazioni.
Altra importante facoltà concessa ai funzionari degli uffici e ai militari della Guardia di finanza è quella di accedere, articolo 33, Dpr n. 600 del 1973, e articolo 52, Dpr n. 633 del 1972, previa autorizzazione, presso le sedi delle banche e delle “Poste Italiane Spa”, qualora la documentazione richiesta non sia stata trasmessa entro i termini previsti, o nel caso in cui l’ufficio competente intenda verificare, de visu, la completezza e l’esattezza dei dati e delle informazioni ricevute.
1 – continua. La seconda e ultima puntata verrà pubblicata venerdì 22
NOTE
1. L’articolo 1 delle disposizioni sulla legge in generale colloca gli usi tra le fonti del diritto.
2. L’articolo 7, primo comma, del Dlgs n. 385/93 aggiunge che il segreto d’ufficio esplica efficacia nei riguardi delle Pubbliche amministrazioni, eccezion fatta per il ministro dell'Economia e delle Finanze, nella sua veste di presidente del Comitato interministeriale per il credito e il risparmio. Il segreto, inoltre, non può essere fatto valere nei confronti dell'Autorità giudiziaria, qualora le informazioni coperte da segreto d’ufficio debbano essere utilizzate per indagini o procedimenti di natura penale.
3. Il regio decreto, convertito dalla legge 7/3/1938, n. 141, è rimasto in vigore fino al 31/12/1993, quando è stato abrogato e sostituito dal già citato “Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia”.
4. Previsione dal contenuto analogo è recata dall’articolo 87 del Dlgs n. 385/93 (Opposizioni allo stato passivo) che, dopo aver disposto che è possibile presentare opposizione allo stato passivo della banca posta in liquidazione coatta amministrativa, al quinto comma spiega che il giudice incaricato di decidere sulle contestazioni ha facoltà di richiedere ai commissari liquidatori l'esibizione di un estratto dell'elenco dei creditori chirografari, previsto dal precedente articolo 86, e che l'elenco non viene messo a disposizione, a evidente tutela di dati coperti dal segreto bancario.
5. Emanato dal ministro del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica, di concerto con il ministro dell’Interno e con il ministro delle Finanze, in vigore dal 17/10/2000.
6. Si tratta, specificamente, delle richieste autorizzate dal direttore centrale dell’Accertamento dell'Agenzia delle entrate, dal direttore regionale competente, ovvero dal comandante regionale della Guardia di finanza e indirizzate alle banche, alla Spa “Poste italiane”, agli intermediari finanziari, alle imprese di investimento, agli organismi di investimento collettivo del risparmio, alle società di gestione del risparmio e alle società fiduciarie, al fine di ottenere informazioni coperte da segreto bancario relative ai rapporti intrattenuti e alle operazioni effettuate con i clienti, incluse le garanzie prestate da terzi. Una categoria residuale di richiesta è rappresentata da quella legittimata dall’articolo 18 del Testo unico del 26/10/1995, n. 504, in materia di imposte sulla produzione e sui consumi.
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