Le disposizioni operative in materia di contenzioso tributario, in attuazione delle linee generali presenti nell'atto di indirizzo per il conseguimento degli obiettivi di politica fiscale, per gli anni 2008 - 2010, del vice ministro dell'Economia e delle Finanze(1). Questo il contenuto della circolare n. 29/E del 28 marzo, documento che integra e completa quanto già anticipato nella circolare n. 6/E dello scorso 25 gennaio, con riferimento all'attività di controllo, allo scopo di "consolidare e migliorare i risultati ottenuti nel 2007 in termini di efficacia e proficuità della lotta all'evasione fiscale e deterrenza come attività di prevenzione"(2).
Gestione delle attività istituzionali
La strategia di prevenzione e contrasto all'evasione dell'agenzia delle Entrate si realizza, in ambito di contenzioso tributario, nella richiesta alle strutture periferiche di garantire gli adempimenti disposti dalle norme processuali tributarie per assicurare la "corretta ed efficace tutela in giudizio degli interessi erariali".
La prescrizione iniziale si traduce, in realtà, nelle molteplici attività di gestione della fase contenziosa che scontano la peculiarità di qualificarsi come adempimenti processuali, i cui modi e tempi sono dettati dalla legge. Tali attività, sottolinea l'Agenzia, hanno "carattere prioritario rispetto ad altre attività non obbligatorie sotto l'aspetto della tutela degli interessi erariali" in quanto connaturate al giudizio tributario.
Presso tutti gli uffici locali sono operativi dei team di assistenza legale (cosiddetti "Tal"), ai quali, con la circolare, è richiesto di curare tutti gli adempimenti a carico dell'Agenzia per i processi - tributari e non solo - in cui è parte in causa, nonché di istruire le seguenti attività:
- la conciliazione giudiziale
- il riesame degli atti in sede di autotutela
- l'esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali.
Proprio un'accurata linea difensiva predisposta dai team di assistenza legale può garantire l'obiettivo di "consolidare le posizioni espresse dall'Agenzia delle entrate in sede interpretativa e le pretese esercitate in sede di attività di controllo", dando un contributo effettivo all'attività di prevenzione e contrasto dell'evasione e dell'elusione tributaria e alla crescita generale del gettito, consentendo il conseguimento degli obiettivi di entrata.
Prima di esaminare gli specifici indirizzi forniti dall'agenzia delle Entrate sulle attività che accrescono la qualità della difesa, nella circolare si sottolinea, quale attività di prevenzione, un altro fattore di deterrenza: "il livello di sostenibilità e degli esiti favorevoli della pretesa tributaria".
Assolutamente condivisibili appaiono le argomentazioni poste a sostegno della ricerca di un incremento degli esiti favorevoli, in quanto "uno dei più convincenti argomenti per indurre il contribuente a non coltivare controversie di dubbio fondamento e, ricorrendone i presupposti, ad accedere agli strumenti deflativi del contenzioso è fornito proprio dalla consapevolezza che l'Agenzia difende efficacemente in giudizio l'atto impugnato".
Per il raggiungimento di questo obiettivo, l'attenzione richiesta alle strutture periferiche è maggiore in riferimento alle controversie di elevato valore economico (con particolare riguardo a quelle derivanti da attività di controllo) e a quelle in cui oggetto della lite sono principi di diritto rilevanti.
Di particolare interesse appare il riferimento fatto nella circolare all'utilizzo, "quando ne ricorrano i presupposti", degli strumenti deflativi del contenzioso (autotutela, accertamento con adesione e conciliazione giudiziale). In proposito, è richiesto ai team di assistenza legale di riesaminare preliminarmente "la fondatezza dell'atto impugnato e il grado di sostenibilità della pretesa, tenendo conto dei motivi di ricorso, al fine di verificare l'eventuale esistenza dei presupporti per l'autotutela o la conciliazione giudiziale…".
In particolare, si sottolinea che il ricorso alla conciliazione giudiziale - nel caso in cui sia stato inutilmente instaurato il contraddittorio con il contribuente ai fini dell'accertamento con adesione - potrà essere valutata "con riguardo soprattutto ai fatti nuovi o alle circostanze prima non rappresentate adeguatamente".
Per gestire la molteplicità degli adempimenti che caratterizzano il contenzioso tributario, l'agenzia delle Entrate si è dotata di un moderno ed efficiente sistema informativo, con dei software dedicati esclusivamente alla gestione di questa fase della propria attività.
In proposito, nel documento di prassi si sottolinea come l'"ausilio fornito dalle applicazioni informatiche di gestione del contenzioso tributario" sia l'unico strumento che possa consentire "una visione accurata delle scadenze e dei tempi necessari per l'espletamento di ciascuna attività".
Di seguito, negli indirizzi forniti sono esplicitate le attività che le strutture periferiche devono garantire affinché si sostenga in maniera efficace la difesa della pretesa erariale. In particolare, si afferma che: "la "qualità" della difesa va realizzata…attraverso la tempestiva ed esauriente costituzione in giudizio, la sistematica e qualificata presenza in udienza e l'esame sollecito delle pronunce giurisdizionali".
L'attenzione è posta dapprima sulla predisposizione dell'atto di costituzione in giudizio in primo grado(3). Tale attività appare avere un impatto fondamentale ai fini dell'esito del giudizio.
In particolare, alla luce dei monitoraggi periodici che confermano la sistematica predisposizione delle costituzioni in giudizio da parte degli uffici, l'Agenzia chiede alle proprie strutture regionali di garantire ulteriori due adempimenti.
Il primo è individuato nella tempestività della predisposizione dell'atto di costituzione in giudizio, pur nella consapevolezza che "il termine per la costituzione in giudizio non sia perentorio". Il secondo è la predisposizione di specifiche controdeduzioni alle richieste di sospensione dell'esecuzione dell'atto(4). Gli indirizzi forniti richiamano l'attenzione sulla necessità di assicurarsi che sussistano le idonee garanzie nei casi in cui è concessa la sospensione.
L'altro adempimento ritenuto fondamentale è costituito dalla partecipazione alla pubblica udienza da parte dei componenti dei team di assistenza legale, per rappresentare sinteticamente ed efficacemente al collegio giudicante i punti principali della difesa erariale.
Anche la sistematica partecipazione alle udienze pubbliche è da diversi anni al centro della strategia di difesa dell'Agenzia, con risultati più che positivi. Da qui la richiesta agli uffici di mantenere le performance raggiunte e di programmare quest'attività, "attribuendo priorità alle liti di maggiore valore economico".
Gli indirizzi forniti si riferiscono, inoltre, alle partecipazioni per i procedimenti cautelari, anche se le udienze sono tenute in camera di consiglio. In proposito, si evidenzia che adempiere a questa prescrizione, anche in sede di sospensione, è ritenuto opportuno, in quanto l'evidenza empirica ha dimostrato che la concessione o meno della sospensione dell'atto impugnato può influenzare la successiva decisione di merito.
Programmazione delle attività del contenzioso
Gli indirizzi descritti nella prima sezione della circolare influenzano gli indicatori, assegnati dall'agenzia delle Entrate alle proprie strutture regionali, per misurare le performance raggiunte e valutare il conseguimento dell'obiettivo di piena sostenibilità della pretesa erariale.
Questi indicatori di budget riflettono, inoltre, quanto previsto nella convenzione triennale(5) che regola i rapporti fra ministero dell'Economia e delle Finanze e Agenzia.
Si confermano i target che da qualche anno a questa parte possono considerarsi dei "classici" per i team di assistenza legale (predisposizione delle costituzioni in giudizio in Ctp/Ctr, partecipazione alle udienze pubbliche, predisposizione tempestiva delle autorizzazioni alla proposizione dell'appello, trasmissione alle direzioni regionali delle istruttorie delle proposte di ricorso per cassazione).
A essi si aggiungono sia una serie di obiettivi operativi, che si riferiscono alla gestione del sistema informativo dell'Agenzia(6), sia altri specifici per attività congiunturali. Tutti indicatori che consentono di verificare la qualità dell'azione difensiva, ma anche di orientare all'efficienza e all'economicità gli adempimenti svolti dai team di assistenza legale.
Primo elemento, su cui nella circolare si richiede particolare attenzione, sono le controversie di valore economico in contestazione superiore a 100mila euro. In proposito, s'invitano gli uffici alla predisposizione e al deposito tempestivo degli atti di costituzioni in giudizio.
A seguire, in conseguenza dell'attribuzione alle Commissioni tributarie regionali dei processi pendenti innanzi alla Commissione tributaria centrale, novità introdotta nella Finanziaria 2008 , l'Agenzia richiede l'acquisizione al sistema di automazione dei ricorsi pendenti in Ctc presenti presso gli archivi cartacei degli uffici. Attività che consentirà la piena interrelazione fra le banche dati dei due sistemi informativi.
Particolare attenzione è, inoltre, posta alla gestione delle richieste di ricorso per cassazione. In tale ambito sono state realizzate apposite funzionalità delle applicazioni gestionali, che consentiranno all'Amministrazione di monitorare il rispetto dei tempi di invio delle richieste di ricorso per cassazione previsti dal protocollo d'intesa tra la stessa agenzia delle Entrate e l'Avvocatura generale dello Stato, sottoscritto il 20 giugno 2007.
Infine, con riferimento ai ricorsi avverso avvisi di accertamento, è introdotto un obiettivo operativo "sperimentale" con il quale viene richiesto agli uffici un miglioramento - che va dall'1 al 2% in relazione alle situazioni di partenza dei singoli uffici - rispetto alla media registrata nel biennio precedente degli esiti favorevoli all'Agenzia presso le commissioni tributarie di merito.
Progetto - qualità del contenzioso
L'ultimo capitolo della circolare è dedicato alla descrizione di un nuovo progetto finalizzato a "incrementare gli esiti favorevoli delle controversie di maggiore rilevanza economica concernenti avvisi di accertamento" che l'Agenzia metterà in atto dai primi mesi del 2008.
L'iniziativa prevede il coinvolgimento delle direzioni regionali che, oltre all'ordinaria attività di coordinamento, indirizzo e controllo, affiancheranno in prima linea gli uffici locali nella gestione di tutte le fasi dell'attività contenziosa per alcune tipologie di controversie.
In proposito, si richiede alle strutture regionali, per le liti avverso atti che nascono dall'attività di controllo aventi profili di rilevanza sul fronte del valore economico, "un riscontro preventivo di qualità da effettuare su tutto lo svolgimento della controversia, fino alla sua definitiva conclusione".
Inoltre, le singole direzioni regionali avranno il compito di attuare il progetto, intervenendo in modo "mirato e tempestivo per assicurare il miglioramento dell'efficacia dell'azione difensiva". Tutti gli adempimenti degli uffici saranno sottoposti a una costante azione di monitoraggio, a cui si accompagnerà un'altrettanta regolare attività di assistenza agli uffici per garantire l'uniformità di comportamento.
Come evidenziato nella circolare, gli indirizzi forniti dovranno tradursi in iniziative concrete e univoche, che le direzioni regionali riterranno di assumere preventivamente ai fini dell'incremento degli esiti favorevoli, valutando caso per caso una campionatura di ricorsi avente le caratteristiche sopra riportate.
In proposito, sono già disponibili, per tutte le strutture regionali, alcune applicazioni di ausilio, sviluppate in ambiente di data warehouse, mediante le quali è possibile conoscere l'esatto stato del processo e avere in tempo reale il polso degli effetti che le proprie iniziative generano sulle performance degli uffici.
Nelle ultime righe della circolare, l'invito ai direttori regionali a rendere operativi gli indirizzi forniti, nel rispetto dei propri compiti individuati nel regolamento di amministrazione dell'Agenzia, nonchè ad attuare un'efficiente allocazione delle risorse umane al fine di garantire le performance attese in sede di assegnazione degli obiettivi di produzione. Il conseguimento di tale traguardo consentirà all'Agenzia di raggiungere i risultati previsti per ciascun indicatore della Convenzione triennale con il ministero dell'Economia e delle Finanze.
NOTE:
1) Vedi quanto disposto dall'articolo 59 del Dlgs 300/1999.
2) Francesco Racanati, "Lente d'ingrandimento su frodi Iva e grandi gruppi" in FISCOoggi del 25 gennaio 2008.
3) Articolo 23 del Dlgs 546/1992.
4) Articolo 47 del Dlgs 546/1992.
5) Vedi quanto disposto dall'articolo 59, commi 2, 3 e 4, del Dlgs 300/1999.
6) Acquisizione al sistema di automazione dei ricorsi in Ctp e in Ctr, delle sentenze di primo e secondo grado, dei decreti di cui all'articolo 27 del Dlgs 546/1992, della data e del numero di protocollo degli atti di acquiescenza, della tempestiva costituzione in giudizio in Ctp/Ctr.
7) Articolo 1, commi 351 e 352, della legge 244/2007.
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